אמנת ליסבון

עצם כינונה של אמנה קונסטיטוציונית כלל-אירופית מתקבלת אצל רבים כהתפתחות שלילית לקראת פדרליזציה של אירופה, וממילא עולה החשש לגורל תוקפה של הריבונות הלאומית.

▪ ▪ ▪

לאחר תשע שנות הריון קשה נולדה השבוע אמנה חדשה לאיחוד האירופי, הידועה בשמה "אמנת ליסבון". משאלי עם בצרפת והולנד דחו ב-2005 את גירסתה הקודמת של האמנה שנקראה אז "אמנת החוקה". בריטניה, אירלנד, פולין וצ'כיה הערימו קשיים רבים בדרך לאישרורה של הגירסה הנוכחית . אירלנד דחתה את האמנה במשאל עם שהתקיים בקיץ 2008 אך ההנהגה האירופית אילצה אותה באמצעים של מקל וגזר לערוך משאל עם נוסף, שאכן נערך השנה והוכיח כי לחצים ותעמולה נמרצת נושאים פרי. בגרמניה וצ'כיה ניסו פוליטיקאים המתנגדים לאמנה לגייס לטובתם את חוקת ארצותיהם, בטענה שמחויבות לאמנת ליסבון תאלץ את ארצותיהם לפעול בניגוד לסעיפים מסויימים בחוקה המתייחסים להבטחת ריבונות הפרלמנטים שלהם, אך בתי הדין לחוקה בשתי ארצות אלו לא הושיעו אותם. המיכשול האחרון לאישרור האמנה, והתקווה האחרונה של מתנגדי האמנה היה נשיא צ'כיה וואצלאב קלאוס, אירוסקפטיק וותיק (אירוסקפטיק-כינוי למי שמתנגד להעמקת האינטגרציה האירופית), שאיים על מי שאיים, והבטיח למי שהבטיח, עד לפני זמן קצר מאוד, כי לא יחתום על האמנה וכי יילחם נגדה, למרות העובדה שזו אושררה על-ידי שני בתי הפרלמנט הצ'כיים. בכך ניצל קלאוס את סמכותו החוקתית לקדם את האג'נדה האירוסקפטית שלו. ביום שלישי 3 לנובמבר נסוג קלאוס וצירף את חתימתו למסמך אישרור האמנה, בצער רב ותוך הבאת מחאה. היה זה שעות מספר לאחר שבית הדין הצ'כי לחוקה קבע את כשרותה של האמנה. מדוע נרעשו המתנגדים לאמנה? מדוע נלחם קלאוס עד הרגע האחרון למנוע את אישרורה? על-מנת להבין זאת אתמקד בחידושים העיקריים שאמנה זו מכניסה למערכת הפוליטית של האיחוד האירופי: א. למועצה האירופית יהיה נשיא בקדנציה של שנתיים וחצי, (ניתנת להארכה) במקום המצב הנוכחי שבו נשיאות המועצה עוברת ברוטציה חצי שנתית בין המדינות החברות. ב. שיטת ההצבעה במועצת השרים של אירופה שהיא הגוף המחוקק של האיחוד האירופי תהיה פשוטה יותר. לא עוד הכרעת הרוב על בסיס משקל שונה לכל מדינה בהתאם למספר אוכלוסיה, אלא הכרעה בשיטת "הרוב הכפול": חקיקה או החלטה בתחום המדיניות האירופית תעבור ברוב של 55% מהמדינות החברות בתנאי שאוכלוסיית המדינות הללו מהווה לפחות 65% מהאוכלוסיה הכללית של האיחוד. כמו-כן החקיקה האירופית תורחב לנושאים נוספים, על אילו היום, בתחום מדיניות ביטחון פנים והגירה. ג. ימונה שר חוץ אירופי, במקום שני פונקציונרים, כל אחד מרשות אחרת של האיחוד האירופי, המחזיקים עתה בתיק החוץ של האיחוד. ד. אמנת זכויות האדם האירופית תקבל מעמד סטטוטורי, אם כי במגבלות מסויימות. ה. פרלמנטים לאומיים יוכלו להתערב בחקיקה האירופית. הנציבות האירופית תהיה חייבת למסור למדינות החברות הסבר על כל יוזמת חקיקה שלה, אם תידרש לכך על-ידי לפחות שליש מהפרלמנטים הלאומיים. חידושים אלו לא מביאים לשינויים מהפכניים מבחינת ההשלכות המעשיות על מהלכיה ומאפייניה של האינטגרציה האירופית. האמנה אינה מגבילה את הריבונות הלאומית של חברות האיחוד יותר מאשר המצב הנוכחי. הן פטורות מהחשש שחקיקה או החלטה מדינית כל שהן יפגעו באינטרס לאומי של מי מהן. גם אם תתקבל החלטה שאינה לרצון חברה אחת או יותר הרי שהאמנה עצמה מבטיחה להן פתחי מילוט. הנושאים והנותנים על ניסוח האמנה, נציגי המדינות החברות, דאגו לכך בכל שלבי המשא-ומתן. ההתנגדות לאמנה היא, אם כן, ביטוי לאינסטינקט פסיכו-לאומי (ואין בביטוי זה משום התייחסות ערכית). עצם כינונה של אמנה קונסטיטוציונית כלל-אירופית מתקבלת אצל רבים כהתפתחות שלילית לקראת פדרליזציה של אירופה, וממילא עולה החשש לגורל תוקפה של הריבונות הלאומית. במקרה דנן החשש הועצם לנוכח החידוש בהקמת מוסדות מעין פדרטיביים חדשים כגון נשיא למועצה האירופית, מה שהתקבל אצל אירוסקפטים כ"נשיא אירופה", וכן "שר חוץ אירופי"-שני תארים הגורמים לבהלה אצל אירוסקפטים. זו הסיבה שבעקבות דחייתה של "אמנת החוקה" ב-2005 העלו פוליטיקאים אירופיים את הרעיון היצירתי לנסות לכונן שוב אמנה חוקתית, אך בהשמטת המונח "חוקה", המקפל בתוכו קונוטציה מחייבת ומאיימת. וכך, "אמנת ליסבון" היא המונח הרשמי למסמך החדש. התנגדותו של נשיא צ'כיה לחתום על אישרור האמנה מצביעה על היבט נוסף של בעיית האינטגרציה האירופית: מדינות האיחוד ממזרח ומרכז אירופה שהיו משועבדות לברית המועצות, ואשר לפני כן סבלו מהכיבוש הגרמני-נאצי מבקשות למנוע מצב העלול לגרוע מפירות שיחרורן, הן מעול הנאציזם והן מעול הקומוניזם. התנגדותו של קלאוס נבעה, בין השאר, מהחשש שאמנת זכויות האדם האירופית, שקיבלה, כאמור, תוקף לגאלי באמנת ליסבון, תאפשר לגרמנים האתניים שגורשו מחבל הסודטים לאחר מפלת הנאצים, או לצאצאיהם, לתבוע פיצויים מממשלת צ'כיה. בראיון לעיתונות הבריטית אמר קלאוס: "תמיד ראיתי באמנה זו צעד בכיוון הלא נכון". לא במהרה שוככות רוחות ההיסטוריה.