?האם לאיחוד האירופי יש סוכניות ביון יעילות

היבשת האירופית מצויידת בכל הכלים המודיעיניים הדרושים למלחמה בטרור, אלא שכלים אלה אינם יעילים בהעדר זהות אינטרסים בין המדינות החברות

▪ ▪ ▪

המלחמה בטרור ביבשת נטולת גבולות מחייבת קיומם של סוכנויות ביון כלל-אירופיות כחלק ממסגרת מדיניות החוץ והביטחון המשותפת של האיחוד האירופי. העדר סוכנויות משותפות מקל על-כנופיות הטרור לבצע את זממן שהרי אין מלחמה אפקטיבית בטרור ללא מודיעין יעיל וזמין לכל העוסקים במלחמה מתמשכת זו. אכן קיימות שש סוכנויות ביון מרכזיות כאלה באירופה, אם כי לא כולם כחלק מהמסגרת המוסדית של האיחוד האירופי, מה שמאפשר גם למדינות כמו שוויץ ונורבגיה שאינן חברות באיחוד להשתתף בהן. אציין כאן שלוש מהן: "המרכז לניתוח מודיעין" (להלן: המרכז), הפועל במסגרת שירות החוץ של האיחוד האירופי. זהו הגוף המרכזי שתפקידו לנתח מודיעין המגיע אליו מסוכנויות לאומיות כמו גם מגופים כלל-אירופיים. גוף זה מספק מודיעין למסגרת המוסדית של מדיניות החוץ והביטחון המשותפת של האיחוד האירופי ומטפל גם בסיכול פעולות טרור. הגוף השני הוא החטיבה המודיעינית (להלן: החטיבה) של מוסד המכונה "המטה הצבאי" של האיחוד, גוף מייעץ המסונף למועצת השרים האירופית. גוף זה מתרכז יותר בהיבטים מודיעיניים צבאיים. הוא מדווח לוועדה הצבאית הפועלת במסגרת מועצת השרים האירופית והוא גם משתף פעולה עם "המרכז". הגוף השלישי הוא "קבוצת סיכול הטרור". גוף זה אינו חלק ממוסדות האיחוד האירופי אם כי הוא מדווח גם למוסדות האיחוד. לכאורה מצוידת היבשת האירופית בכל הכלים המודיעיניים הדרושים למלחמה בטרור, אלא שכלים אלה אינם יעילים בהעדר זהות אינטרסים בין המדינות החברות. בבסיס עבודת הביון עומדת השאלה: "מה מחפשים"? לאיזה כיוון יש להפנות את המשאבים הדרושים? נציגים של "המרכז" ושל "החטיבה", לאחר התייעצות עם גורמים לאומיים פרטיקולריים מכינים רשימת מטרות לעבודת הביון המשותפת אלא שתהליך העבודה נתון בתוך סד ביורוקרטי המונע מתן תשומות שוטפות מצד ארגוני הביון של המדינות החברות. כאן גם עולה שאלת האינטרסים המשותפים של האיחוד האירופי. אומנם אינטרסים אלה מנוסחים באמנות האיחוד, אך הניסוח, מטבע מאפיינים של אמנות, הוא אבסטרקטי וכללי. האמנות אכן מזהות גורמי סיכון לביטחון אירופה אבל אין הגדרת יוזמות קונקרטיות, וכנראה שמן הנמנע שתהיה הגדרה כזו באיחוד בן 28 מדינות, שעל האיחוד ליטול על עצמו למען הבטיח את האינטרסים הכלל-אירופיים. מכאן שניסוח מטרות קונקרטיות של גופי הביון הנ"ל נעשה בידי ביורוקרטים של גופים אלה על-פי שיקול דעתם, ולא על-ידי המוסדות המדיניים של האיחוד.

אינטרסים ייחודיים

קיימות סיבות טובות לחלוק במידע מודיעיני עם מדינות אחרות, והתקפת הדמים על צרפת מוכיחה זאת, אך עם זאת קיימות סיבות מדוע המדינה מעדיפה לשמור מודיעין ספציפי לעצמה

בעיה אחרת נובעת מנטייה טבעית של גופי ביון לאומיים להימנע מלשתף אחרים באופן בלתי מוגבל במידע מודיעיני. עם כל הכבוד לאינטגרציה האירופית ישנם תחומים, והביון אינו האחרון שבהם, שהמדינה אינה מעוניינת לחלוק עם מדינות אחרות. אומנם קיימות סיבות טובות לחלוק במידע מודיעיני עם מדינות אחרות, והתקפת הדמים על צרפת מוכיחה זאת, אך עם זאת קיימות סיבות מדוע המדינה מעדיפה לשמור מודיעין ספציפי לעצמה. ישנם גם מקרים שבהם מעדיפה מדינה לשתף את גופי המודיעין המרכזיים של האיחוד האירופי במידע מסוים דווקא כי היא סבורה שהתייחסות למידע זה ברמה האירופית תביא לתוצאות טובות יותר מבחינתה מאשר אילו הייתה מתחלקת במידע זה באופן בילטרלי סלקטיבי רק עם מספר מצומצם של חברות. דוגמה לכך עלתה במחקר שנעשה לאחרונה על-ידי ה-European Policy Analysis ובו התברר כי בסוגית בחירת מטרות לסנקציות על רוסיה בעקבות המצב באוקראינה העדיפה מדינה להביא מידע לגופי הביון וההערכה המרכזיים של האיחוד האירופי למרות העובדה שמידע זה היה רלוונטי רק למספר מצומצם של מדינות חברות. ממילא מובן כי אחת ממשימות הצוותים המקצועיים של סוכנויות הביון וההערכה הכלל-אירופיים היא לנסות ולברר אם המידע שהתקבל ממדינה מסוימת אינו מוטה לטובת האינטרסים הייחודיים של מדינה זו. הפרקטיקה המקובלת כיום באיחוד האירופי היא שסוכנויות הביון וההערכה של האיחוד הם אלה שיוזמות פניה אל המדינות השונות לקבלת מידע, כאשר אלו האחרונות עושות זאת מיוזמתן רק כאשר האינטרס הלאומי מוביל אותן לכך. אומנם ב-2005 קיבלה מועצת השרים האירופית, בעקבות מתקפות הטרור במדריד ולונדון, החלטה לפיה כל מדינה חברה חייבת למסור מידע על טרור לסוכנות המשטרה הכלל-אירופית אירופול, אבל בפועל רוב המידע שהועבר מאז אינו חושף הרבה יותר מאשר מקורות מודיעין גלויים שניתן למצוא באינטרנט. לסוכנויות האיחוד עצמו יש מקורות ביון פוטנציאליים עצמיים אך הללו אינם מקורות שניתן להפעילם באופן שיטתי. למשל, לשירות החוץ של האיחוד, הכפוף מנהלית לנציבות האיחוד, יש 140 נציגויות ברחבי תבל אך הללו היו תמיד מאוישות בעיקר על-ידי פקידים פוליטיים או מסחריים או עובדי סיוע שאינם מוכשרים להעביר מידע מודיעיני בעל ערך. בשנים האחרונות יש קצת שינוי במצב כאשר מבחינה ארגונית נפתחו ערוצים בין הנציגויות לבין סוכנויות הביון אלא שגם עתה עיקר המחויבות של פקידי הנציגויות היא לשירות החוץ שעיקרו עיסוק במסחר ובסיוע לארצות מתפתחות.

פיצול לאומי

מטבע הדברים יש תחרות בין ספקי מודיעין שונים מה שגורם לבלבול ותמונה מעוותת

יש לאיחוד האירופי גם מרכז לניתוח הדמיות של חלליות, אלא שהחלליות עצמן אינן שייכות למוסדות האיחוד כי אם לממשלות מסוימות כמו גם לגופים מסחריים, והמרכז רוכש את ההדמיות הלא מעובדות מגופים אלה. עם זאת המודיעין (שלא מהדמית חלליות) המגיע מהמדינות לסוכנויות המרכזיות הוא מודיעין מעובד וזה נובע בעיקר מהזהירות של סוכנויות הביון הלאומיות המעוניינות למנוע חשיפת מקורות ושיטות איסוף. הסוכנויות המרכזיות מחברות את דוחות המודיעין על בסיס המידע שהגיע מהמדינות השונות ויש לציין כי בשנים האחרונות, בניגוד לשנים קודמות, מאוישות צוותי הניתוח במרכזים אלה על-ידי אנליסטים מן המדרגה הראשונה, אם כי חלק מהם מתעקש לדבר ולהגיש ניירות בשפת האם שלהם מה שמקשה על חיבור הדוחו"ת. לאחרונה החלו להכשיר פקידים יודעי שבע שפות אירופיות כאנליסטים במרכזים אלה. הפיצול הלאומי והלשוני מהווה גורם מעוות גם בשלב האחרון של עבודת המודיעין דהיינו בחיבור הדוחות והגשת ההערכות. בגלל אינטרסים לאומיים שונים ניסוח הדוחו"ת (כמו גם ניסוח האמנות) נעשה בצורה זהירה על-מנת שתמצא חן בעיני כל הגורמים הלאומיים המשתתפים במאגר המודיעיני. אלו הם ניסוחי "פרווה" שממילא אינם נותנים כיוון ברור לפעילות אופרטיבית או למתווה אסטרטגי, מה עוד שלאיחוד האירופי אין פונקציה רצינית לתכנון אסטרטגי, ביחוד בכל הקשור לבעיות מזדמנות כגון בעיית הפירטים במצרי באב אל מנדב. צרכני המודיעין, כלומר מקבלי ההחלטות בממשלות הלאומיות אינם ניזונים רק מסוכנויות האיחוד אלא גם ממקורות הביון הלאומיות שלהם עצמם. גם הנציגים שלהם בסוכנויות של האיחוד מקבלים מידע באופן לא שיטתי ממומחים אקדמאיים שונים. מטבע הדברים יש תחרות בין ספקי מודיעין שונים מה שגורם לבלבול ותמונה מעוותת. יש פעמים שמקורות שונים מגישים לקובעי המדיניות תפוקה מודיעינית זהה, מה שלכאורה מהווה הוכחה לצילום מדויק של המציאות המודיעינית אולם עלולה להיות סכנה שהתפוקה המודיעינית נוסחה באופן שתרצה כיוון מדיניות מסוים. לסיכום, נראה כי יש תועלת בשיתוף פעולה בין סוכנויות ביון לאומיות באירופה אך בהעדר אינטרסים מדיניים משותפים למדינות האיחוד האירופי אין הרבה תועלת בקיומם של סוכנויות ביון מרכזיות כלל-אירופיות במתכונת הנוכחית.